國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是黨執政興國的重要支柱和依靠力量。當前我國國企改革在重要領域和關鍵環節已經取得了重要突破和重大進展。但在新的階段面對新的形勢，國企改革在實踐中仍面臨一些突出障礙與困難，應直面困難，抓住重點，積極落實國企改革三年行動，力爭通過深化改革，克服這些障礙和困難，并使國有企業發展成為有核心競爭力的市場主體，在創新引領、保障民生、維護國家基本經濟安全方面發揮重要作用。
國企改革在實踐中的障礙與困難
自2015年以來，深化國有企業改革的“1+N”政策體系已經逐步完善。央企和各地方國企在實踐中也取得了諸多重大突破。通過對多家典型國企改革的實地調研發現，當前國有企業在落實國有經濟布局優化和結構調整、推進混合所有制改革和健全市場化經營機制方面仍面臨一些障礙與困難，主要體現在以下三方面：
一是在優化國有經濟布局方面，缺乏頂層設計的規劃指引。在實踐中，宏觀層面上，存在國有經濟規模雖大，但總體創新力、競爭力不強問題，無法服務國家產業政策結構布局調整以及對戰略性新興產業的布局實施。微觀層面上，則由于國有企業功能定位的模糊與缺失，導致：首先，考核機制、激勵機制作用無法有效發揮。在無法精準評價不同類型國有企業需要承擔的使命和功能的前提下，多維度的考核要求將會導致對國有企業的評價變得更加困難，隨之導致高管激勵的實施也會面臨障礙。其次，部分國有企業經營缺乏清晰的戰略目標和未來規劃。在存在預算軟約束的情況下，資源錯配將會放大國有企業規模，這一情況在政企不分、政府對國有企業干預較多的地區尤為顯著。國有企業在發展過程中常常面臨著服務于自身的高質量發展與服務于整體經濟的高質量發展之間的平衡問題，特別是如何分析把握經濟、社會和政治功能之間的協同和矛盾。這些問題的背后是缺乏對社會主義基本經濟制度下的國有企業性質功能與定位的深入研究，缺乏對國家產業發展布局與國企改革關系的深入研究。
二是在推進國企混合所有制改革方面，仍面臨一些體制機制障礙。具體表現為：第一，“混不進來”，路徑不通。民營企業真正參與混合所有制改革存在部分隱性障礙。一些國有企業經營者受制于“肥水不流外人田”的思想不愿混，民營企業面臨混合所有制改革虛低實高的門檻條件混不了，部分地方政府出于怕被問責的擔憂不敢承擔混合所有制改革后的風險。第二，“混不清晰”，路徑不明。對混合所有制改革的內涵和作用理解不到位。目前混合所有制改革存在重“混資本”輕“改機制”的弊端。但是股權多元化只是混合所有制改革的第一步，只有通過股權結構的優化來改善企業的治理結構和決策機制，通過創新驅動來提高企業的資源配置效率才能真正實現企業的市場化經營。第三，“混不踏實”，路徑不暢。民營資本在進入國有企業進行混合所有制改革后面臨產權保護不夠的問題，改革后的混合所有制企業又面臨得到的產業扶持相對減少、金融機構的支持力度相對減弱等問題。第四，“混不滋潤”，路徑不優。國有資本與民營資本混合所有制改革后需要實現深度融合。民營企業參與混合所有制改革后在董事會中缺乏話語權，董事會職權落實不到位，決策權被虛化弱化。此外，民營資本和國有資本之間存在的文化差異和目標不一致也制約二者迅速實現融合。
三是在健全市場化經營機制方面，缺乏靈活的中長期激勵手段，這一點在非上市國有企業中更為突出。且傳統的國有企業員工管理模式受到挑戰。對于基層員工而言，隨著以“90后”“00后”為主體的新生代員工逐步進入勞動力市場，并成為勞動力市場上的主力軍，其與之前代際員工呈現諸多顯著差異，例如，新生代的員工可能并不熱衷于對某個企業忠誠，而是忠誠于他的專業。他的職業發展規劃是通過專業上的成長和精進，不斷提升自己的價值、積累專業資源等。這種情況下，員工與組織的黏性顯著下降。員工要求工作更具有挑戰性、獨立性、多樣化和技術性。以增強自主性、獨立性、權力、責任的新型工作開始為知識型員工所青睞。新生代員工呈現出的這些特點，對傳統的國有企業人力資源管理理論提出了挑戰。
對落實國企改革三年行動的建議
第一，切實建立容錯機制。
在總體上，應以容錯機制為基本保障，充分調動起各級國資委、國有企業落實實施國企改革三年行動的積極性。思想上畏難，怕出錯，是不少地方國企改革推進力度與進展情況不平衡的重要原因。應盡快建立國資委、國企領導人員履職行為容錯機制，設立免責清單，有關部門和個人在推進國企改革過程中，依法依規決策、實施，且勤勉盡責、未牟取私利，即使工作存在不足、改革措施未能實現預期目標甚至造成一定損失，有關人員可予免責。通過建立制度化、法制化的容錯免責機制，明確認定程序，不再讓“領頭羊”成為“替罪羊”，為改革者創造環境、激發熱情。
第二，加快推動國企改組。
以國有資本投資公司、運營公司為主體，以國有資本重組為手段，推動國有經濟布局優化和結構調整。
從宏觀層面，建議根據國家的經濟社會發展規劃，制訂國家層面的國有資本布局優化規劃，將國家已經明確的國有資本布局調整的基本方針落到實處，如提出未來5到10年國有資本在“提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全”等相關領域的大致分布比例。從微觀層面，進一步明確國有企業的性質功能定位。在此基礎上，要加快改組或組建新的“兩類公司”和產業集團公司，以“兩類公司”和產業集團公司為主要抓手：根據國家層面的規劃，進一步細化“1+N”中的“N”，促進國有企業聚焦實體經濟，服務實體經濟，做強做精主業，使得國企改革進入快速推進、綜合推進，實質進展，出成效，出模式，出創新的新階段;通過資本投資、資本運營方式，協同民營企業，增強產業鏈供應鏈運營能力、創新實力。
第三，深化國企改制。
要加快推進混合所有制改革。進一步明確混改的方向和類別，加強激勵機制建設，充分發揮黨組織作用。
首先，混合所有制改革的方向和類別。
在方向上，要突出混合所有制改革的“雙向進入”。不僅民企資本進入國企，激發國企活力;同時國資進入民企，促進發揮國資創新引領作用，提升民企在產業鏈中的能力和實力，協同維護產業鏈供應鏈的安全穩定。在類別上，要重新思考評估競爭性和壟斷性的分類改革思路是否適應雙循環的新發展格局。對于競爭性國企混改，在抗擊新冠肺炎疫情中，國企發揮著主力軍、生力軍的作用，充分體現了集中力量辦大事的制度優勢。這一事實引起我們思考：如果國企完全退出競爭性領域，我們能否迅速組織起這么強大的抗疫力量?因此，在競爭性領域中，需要設置制度保障，以確保國有企業在關鍵時刻的政治性，而在平時又要充分激發其市場活力。對于壟斷性國企，由于這些企業多處于關系國家穩定安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和領域，其改革更是“牽一發而動全身”。因此，應該進一步分析探討哪些壟斷性國企能夠改，應該怎么改，其實現路徑上會存在哪些問題。
其次，混合所有制企業機制改革。
在機制上，混合所有制企業需要建立更能激發企業活力的利益協調機制。一是國有資本、非國有資本的激勵相容機制。兩類資本在根本利益的出發點上存在差異，需要思考：二者如何“求同”。建立利益協調機制，激發非國有資本的積極性、國有資本的活力，共同做大企業利潤蛋糕，履行企業社會責任，實現雙方“共贏”、多方“共益”需要相應的機制保障。二是高效激發混合所有制企業管理層、員工的動力、能力、活力的激勵機制、管理機制。在混合所有制企業中引入市場化經營機制，尤其是重點引進市場化的激勵機制。在此過程中特別需要注意三方面：管理層激勵機制與約束機制的有效配合，短期、中期與長期激勵機制的有機銜接，激勵機制設計中充分考慮新時代新生代員工的訴求。
最后，充分發揮黨組織作用。
充分發揮黨建工作效能，把黨的思想政治優勢切實轉化為企業的發展優勢和競爭優勢，把黨組織的先進性融入企業的精神之中。在探索建立黨組織發揮政治核心作用的長效機制時，要特別注重從頂層設計上保證混合所有制改革和黨建工作同步謀劃、同步推進。要喚醒黨組織意識，健全基層組織體系，配強配優黨的干部，增強基層活力，確保風清氣正。
第四，強化協調組織保障。
強化執行落實，要建立改革臺賬制度，落實督查督辦，并與工商稅務宣傳等部門建立聯動機制。
三年行動作為國企改革頂層設計的具體施工圖，已經明確指出國資國企改革現狀、問題與癥結。因此，要建立改革臺賬制度，明確各時間節點具體的改革任務和目標，并落實督查督辦，確保改革目標不走樣，改革再提速。其次，國企改革作為一個系統性工程，還要與工商稅務宣傳等部門建立聯動機制，特別是國企改革中涉及稅收、土地等歷史遺留問題，能夠做到彼此配合，有效推進改革速度，營造良好的國企改革輿論氛圍。
(作者單位：李善民，中山大學管理學院教授、博導，中山大學副校長;王彩萍，中山大學國際金融學院教授、博導;黃志宏，中山大學管理學院博士生。)
