21世紀創投研究院研究員申俊涵
從2002年1月“中關村創業投資引導資金”正式設立并投入運作至今，我國政府投資基金的發展已經有20余年。我們認為，政府投資基金經過探索試點的1.0時代、全面開花的2.0時代，如今已經進入精耕細作的3.0時代。
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2002年1月，中關村管委會借鑒以色列政府推動創業投資發展的經驗，出資設立了“中關村創業投資引導資金”，主要是以跟進投資的方式鼓勵合作的創業投資機構投資中關村科技園區的高科技企業。
這是我國第一只由政府出資設立的具有“引導”之名的創業投資引導基金，也由此開啟了政府投資基金早期試點探索的1.0時代。
在當時的時代背景下，早期企業通常存在旺盛的融資需求，但由于投資風險亦很高，社會資本投資意愿普遍不強，存在一定的市場失靈情況。另一方面，早期企業對于國家創新發展和經濟轉型的意義又非常重大。政府投資基金運作的意義在于，通過補貼撥款、直接投資以及委托專業機構進行資金管理等方式，為社會資本彌補收益或者與之共擔風險，讓早期企業能夠獲得融資、實現發展。
2015年，財政部頒布《政府投資基金暫行管理辦法》(簡稱《辦法》)。《辦法》提到，政府投資基金是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。
該《辦法》的出臺具有劃時代意義，它意味著政府對企業的資金支持，由財政直接補貼完全轉變為以政府投資基金為主的市場化運作方式。由此，持續數年的熱潮出現，政府投資基金的發展邁入從中央到地方全面開花的2.0時代。清科研究中心的數據顯示，從2014到2016年，政府投資基金的設立數量和規模均走高，并在2016年達到頂峰。2016年新增政府投資基金410只，基金規模達到5467億元。
2015年12月設立的“湖北省長江經濟帶產業基金”(簡稱“長江產業基金”)，是那一時期的代表性基金。當時，湖北省財政出資400億元發起設立產業引導基金，按照“政府引導、市場運作、分類管理、防范風險”原則，吸引國內外各類資本合作發起設立若干支產業投資基金，希望10年構建總規模為2000億元的母基金群，再通過設立子基金或重大項目直接投資方式，帶動1萬億元的社會投資。
時至2022年1月，隨著原湖北省多家股權投資引導基金/創投引導基金管理公司合并組建“長江產業投資集團”，長江產業基金的歷史功過也不必評說。
近年來，隨著地方政府對政府投資基金的運作愈加熟悉，“資本招商”、“基金招商”在引領地方產業發展方面的作用日益突出，我們認為政府投資基金的發展已經邁入精耕細作的3.0時代。
地方政府的主動管理能力正不斷增強，更看重政府投資基金工具應用帶來的實際產業招商效果。由此，千億級基金集群在多地崛起，地方政府希望借此打造高能級產業集群。同時，隨著政府投資基金存量優化時代的到來，地方政府也希望通過優化整合的方式形成合力、打響基金的品牌知名度。
千億基金集群在多地崛起
其實千億級產業基金集群并不罕見，2022年下半年以來，就有深圳、上海、廣州等地均設立相關基金集群。進入2023年，安徽、江西、上海、廣州、重慶、杭州等多個省市紛紛宣布設立千億規模的政府投資基金，進一步優化整合當地資源，通過基金集群帶動支持當地特色產業集群發展。
(實習生馮雪、孫雨璇根據公開資料整理)
比如在今年5月，重慶設立總規模2000億元的重慶產業投資母基金，力爭通過放大效應，形成超6000億元的產業基金集群，并帶動超萬億元重慶先進制造業投資。
6月，江西組建總規模達3000億元的江西省現代產業引導基金。該引導基金首批規模達1500億元，省級母基金出資300億元，撬動市、縣(區)資金、金融機構資本、社會資本及股東資本1200億元，致力于精準扶持江西省產業培育發展及轉型升級，加快構建江西現代化產業體系。
7月，總規模達2000億元的廣州市基礎設施產業發展基金宣布完成備案。基金首期募集規模500億元，首期實繳3000萬元，采取母子基金架構方式運作。
從國外的經驗來看，產業集群的吸附效應和正向循環能力對于創新創業的助力已經得到驗證。基石資本董事長張維曾以硅谷舉例指出，硅谷是一個由大型科技企業生態密集、資本密集、人才和技術密集組成的鐵三角，在上游形成了產業的集聚與協同，在下游則形成了人才與技術外的溢，外溢的人才和技術遇到資本就容易創業，由于有產業鏈的協作配套，創業就容易取得成功。
雖然硅谷的成功并非來源于政府規劃，但作為具有后發優勢的中國，則有諸多可借鑒之處。張維提到，對于追趕型經濟來講，有為政府的規劃和支持是非常重要的。需要構建有為政府、卓越企業家、創新資本的“三螺旋”，招引或培育產業鏈核心企業，繼而帶動全產業鏈發展，形成大型科技企業生態密集、人才技術密集、資金資本密集的鐵三角模式，并實現自我推動和有機循環。
越來越多的地方政府也開始意識到產業聚集所產生的紅利。從今年以來官宣的千億級別政府投資基金來看，產業聚集的意圖十分明顯，基本都在圍繞有地方特色的科技類新興產業進行布局。同時，各地還紛紛對存量基金進行整合，形成大規模的產業基金群。一方面，大資金聚集可以有力支持芯片、半導體等硬科技產業的發展。同時，完整的基金體系可以匹配不同階段、體量的科技創新企業，助力產業生態的形成。
降低內卷與內耗：政府投資基金整合優化進行時
當前，存量基金的整合優化正成為政府投資基金運作的新趨勢。
今年6月，杭州宣布整合組建杭州科創基金、杭州創新基金和杭州并購基金三大母基金，由其參與投資N支行業母基金、子基金、專項子基金等，最終形成總規模超3000億元的“3+N”杭州基金集群。
其中，服務于初創期的杭州科創基金，規模1000億元。整合科技成果轉化基金、天使引導基金、創投引導基金、跨境引導基金和投發基金等，升級打造規模1000億元的“杭州科創基金”。
2022年6月，蘇州創新投資集團正式亮相。它由此前已存在的蘇州國發創投、蘇州產投集團、蘇州科創投、蘇州天使母基金和蘇州基金整合成立，注冊資本達180億元，從凈資產和管理規模看，已躋身國內創投第一方陣。
此前，還有無錫市政府主導整合當地主要投資力量成立錫創投。目前，錫創投成為一家集種子、天使、創業、股權、并購基金為一體的國有創投機構，管理規模達到約2000億元。
21世紀創投研究院在調研中發現，這種整合優化是持續激發創新活力、促進政府投資基金良性發展的必要手段。以往，政府投資基金從省市到區縣、街道遍地開花，形成多個政府投資基金的出資和運營主體。從市級層面考慮，這相當于財政資金給到不同運營主體后，在內部形成競爭關系，甚至帶來內卷和內耗。
把相同職能的這些基金平臺劃歸到市級統一平臺主體進行重組，一方面能夠減少內部無效競爭。另一方面，能夠提升政府投資基金運營主體的資金實力、規劃層級、品牌影響力，幫助當地基金在跟其他省市政府投資基金的比拼中增強競爭力，也為招商引資帶來優勢。
但需要注意的是，不同地方之間同樣存在相同屬性政府投資基金競爭形成內耗的現象。比如，今年許多地方都爭相設立政府投資基金投資新能源、先進制造等領域，形成一定的泡沫。此時，中央層面統一協調的作用將更為突出。
