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今年中央一號(hào)文件提出，穩(wěn)步提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。這是2018年中央一號(hào)文件首次提出調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍之后，再次強(qiáng)調(diào)這一要求。在加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的新時(shí)期，這傳遞出中央健全鄉(xiāng)村振興多元投入機(jī)制的堅(jiān)定決心。
土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要部分。長期以來，城市建設(shè)對“土地財(cái)政”依賴很大，土地增值收益主要用在城市。特定時(shí)期，這種做法有力推動(dòng)了工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展，但也一定程度上影響了農(nóng)村發(fā)展。2013年至2018年，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%，遠(yuǎn)低于用在城市建設(shè)的比例。
鄉(xiāng)村振興要靠真金白銀的投入，僅靠財(cái)政一般公共預(yù)算還遠(yuǎn)不夠，必須拓寬資金來源渠道。而土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例低，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入不足的重要原因。全國每年土地出讓收入大致為六七萬億元，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例每提高1個(gè)百分點(diǎn)，就相當(dāng)于每年增加600億元至700億元投入。可見，這是以城帶鄉(xiāng)的關(guān)鍵點(diǎn)。
作為一項(xiàng)重大制度安排，相關(guān)工作近年來持續(xù)推進(jìn)。2020年，中辦、國辦明確，到“十四五”期末，以省(區(qū)、市)為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例要達(dá)到50%以上。2021年，中央農(nóng)辦、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的考核辦法》。2022年以來，四川、河南、山東等省份出臺(tái)規(guī)定，又提出了細(xì)化要求。
調(diào)整土地出讓收入城鄉(xiāng)分配格局實(shí)施起來頗為復(fù)雜，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。按照“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的要求，完善土地出讓收入使用范圍，提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，實(shí)際上是在土地出讓收益這個(gè)蛋糕里多切一塊給農(nóng)村，這不僅是城鄉(xiāng)利益格局的重要調(diào)整，也涉及中央和地方之間、省內(nèi)各地區(qū)之間的利益關(guān)系。在實(shí)際工作中，還涉及土地管理、財(cái)政預(yù)算、收入征管等體制機(jī)制問題。為更好推進(jìn)相關(guān)工作，有必要厘清三方面認(rèn)識(shí)。
其一，這一調(diào)整不會(huì)加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。一方面，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點(diǎn)向縣級(jí)傾斜，國家賦予縣級(jí)政府合理使用資金的主動(dòng)權(quán)；另一方面，地方土地出讓收入主要用來搞建設(shè)，從主要投向城市到更多投向農(nóng)村，地方資金使用總量并沒有減少，只是使用范圍和結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，不會(huì)給地方政府增加新的負(fù)擔(dān)。各地應(yīng)合理把握土地征收、收儲(chǔ)、供應(yīng)節(jié)奏，處理好提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例與防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。
其二，要把寶貴的資金用在刀刃上。更多用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村是原則，為提高資金使用效益，應(yīng)集中支持鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，例如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為例，這是糧食安全的基礎(chǔ)，但每畝建設(shè)成本需要3000元，很多地方有資金缺口，理應(yīng)通過土地出讓收益優(yōu)先支持。
其三，要防止產(chǎn)生“三農(nóng)”資金的擠出效應(yīng)。保障“三農(nóng)”資金，存量調(diào)整和增量分配要協(xié)同。不能因?yàn)檫@邊增加了土地出讓收入的資金，那邊就減少了一般公共預(yù)算支農(nóng)投入，必須持續(xù)加大各級(jí)財(cái)政通過原有渠道用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的力度。同時(shí)，要防止一些地方“做大”土地出讓成本性支出，“做小”土地出讓收益，搞“數(shù)字計(jì)提”。中央已明確將相關(guān)工作納入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績考核，作為中央一號(hào)文件貫徹落實(shí)情況督查的重要內(nèi)容。各地應(yīng)嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，強(qiáng)化對支農(nóng)資金的日常監(jiān)管。
